原標(biāo)題：整頓地下室呼喚長(zhǎng)效機(jī)制

新版《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理規(guī)范》(以下簡(jiǎn)稱新規(guī))近日印發(fā),自8月1日起啟用。2014年發(fā)布的《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理規(guī)范》同時(shí)廢止。

新規(guī)明確,普通地下室規(guī)劃的使用用途不得擅自改變,改變規(guī)劃用途必須到有關(guān)部門辦理相關(guān)手續(xù)；規(guī)劃用途不是居住的普通地下室,不允許經(jīng)營(yíng)性住人；地下二層及以下,不允許用作自用性宿舍；擅自改變按規(guī)劃用途使用地下空間的,由規(guī)劃部門依法處理。

對(duì)此,易居研究院智庫(kù)中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)在接受記者采訪時(shí)稱,新規(guī)充分體現(xiàn)了當(dāng)前國(guó)土空間管控下,包括地下室等細(xì)分的國(guó)土空間強(qiáng)化管理的導(dǎo)向,“尤其是北京市場(chǎng)當(dāng)前對(duì)地下室開發(fā)和使用的力度在強(qiáng)化,出臺(tái)政策有助于防范風(fēng)險(xiǎn)”。

地下空間隱患頗多

安全問題層出不窮

“每到冬天、春天和陰雨天,房間里的墻壁上都會(huì)有很多小水珠,買的除濕盒半個(gè)月就滿了。衣服也沒地方曬,只能用吹風(fēng)機(jī)吹干。”

“我住的是地下室集體宿舍,上來才能重見天日。信號(hào)非常差。”

采訪中,曾經(jīng)在北京地下室居住過的受訪者向記者講述了自己的居住體驗(yàn)。在他們的講述中,出現(xiàn)頻率最高的詞匯便是“潮濕”“不方便”“管理太差”,同時(shí)“不安全”也是高頻詞。

8月初,一場(chǎng)從夜里持續(xù)到凌晨的強(qiáng)降雨,讓家住北京市朝陽(yáng)區(qū)東壩地區(qū)的于先生叫苦不迭,他和鄰居家居住的地下室被倒灌的雨水浸泡,損失慘重。

于先生拍攝的照片顯示,即使降雨結(jié)束四五個(gè)小時(shí)后,他家地下室的積水仍然沒過了腳踝,電視柜、沙發(fā)以及存放雜物的收納箱、紙箱等泡在水里,墻壁上還留有半米多高的水印。

對(duì)于這樣的情況,于先生所在小區(qū)的物業(yè)公司相關(guān)負(fù)責(zé)人陳經(jīng)理說,小區(qū)里確定有七八戶居民地下室被淹。對(duì)于居民最關(guān)注的財(cái)產(chǎn)損失該怎么算這一問題,陳經(jīng)理并未回答。但據(jù)一位去年家中曾被淹的住戶說,物業(yè)只是派人入戶排干了積水,財(cái)產(chǎn)損失只能自己承擔(dān)。

每到七八月份,最為焦慮的便是在地下室居住的人們。“夏季的暴雨預(yù)警對(duì)于很多人來說,可能會(huì)帶來清涼,但對(duì)我們來說卻是一場(chǎng)災(zāi)難。過去的暴雨中,我們中有人與污水搏斗了一夜,有人在與洪流賽跑中逃過一劫,還有人的生命就此畫上了句號(hào)。”曾在北京地下室居住過六年,并經(jīng)歷了2012年“7·21”暴雨的林晨(化名)告訴記者,當(dāng)?shù)孛嫔嫌赀^天晴時(shí),災(zāi)難還遠(yuǎn)未終止,這不僅是巨額的財(cái)產(chǎn)損失,還有無止境的無助和恐懼。

正因如此,對(duì)于此次新規(guī)的啟用,林晨拍手叫好。

北京大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波說:“北京真正能給全國(guó)地下空間提供借鑒的地方是治理方面的經(jīng)驗(yàn),包括如何對(duì)居民進(jìn)行有效動(dòng)員,有關(guān)部門和產(chǎn)權(quán)單位如何建立良好協(xié)商溝通機(jī)制,以及如何更好地利用地下空間,并取得長(zhǎng)期成效等。”

一般來說,地下空間主要包括人民防空工程和普通地下室。據(jù)了解,北京市地下空間整治從2011年開始,迄今共整治地下空間9118處785萬平方米,消除各類安全隱患10.3萬處(次)。先后兩次修訂《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理辦法》,印發(fā)規(guī)范性文件9個(gè)。近兩年,全市共利用整治后騰退地下空間1932處,用于車庫(kù)、辦公、庫(kù)房、文體活動(dòng)、宣傳教育、社會(huì)公共管理等民生和配套服務(wù)。

根據(jù)今年7月5日召開的“疏解整治促提升”騰退地下空間再利用工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上的消息,北京市完成地下空間散租住人整治之后,下半年的工作將以防止反彈、推進(jìn)地下空間合理安全利用等為重點(diǎn)。北京市人防工程許可辦法即將完成修訂,居委會(huì)將首次成為許可對(duì)象,可以成為人防工程使用和管理的主體。

地下室出租難禁絕

違規(guī)使用亟須規(guī)范

此前,北京市住建委多次對(duì)普通地下室安全使用管理情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)研,并同屬地街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)和居民代表進(jìn)行座談。

針對(duì)調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題,市住建委會(huì)同市人防辦、市應(yīng)急局對(duì)原版人民防空工程和普通地下室安全使用管理規(guī)范進(jìn)行分析研究,反復(fù)修改,最終形成了此次啟用的新規(guī)。

據(jù)北京市住建委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,街道、社區(qū)和居民反映,普通地下室違規(guī)使用、散租住人現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,滋生了一些安全問題。與此同時(shí),清空后的地下空間利用問題亟待解決,小區(qū)配套設(shè)施有待改善,進(jìn)一步提高居民生活的便利性。

新規(guī)與原規(guī)范相比,共修改了66處,主要明確了四項(xiàng)內(nèi)容:一是普通地下室規(guī)劃的使用用途不得擅自改變,改變規(guī)劃用途必須到有關(guān)部門辦理相關(guān)手續(xù)。二是規(guī)劃用途不是居住的普通地下室,不允許經(jīng)營(yíng)性住人。三是明確地下二層及以下,不允許用作自用性宿舍。四是明確擅自改變按規(guī)劃用途使用地下空間的,由規(guī)劃部門依法處理。

“新規(guī)最核心的就是第二個(gè)方面,即本身不是規(guī)劃為居住用途的地下室,卻違規(guī)使用,這是當(dāng)前此類地產(chǎn)企業(yè)所需要關(guān)注的內(nèi)容?，F(xiàn)實(shí)中此類違規(guī)使用的現(xiàn)象還有很多,未來需要強(qiáng)化管理。”嚴(yán)躍進(jìn)說,對(duì)于部分清空后的地下室,關(guān)鍵還是看產(chǎn)權(quán),若歸屬于全體業(yè)主,基本上要以停車位和人防功能為主,部分可以嘗試做商業(yè)商鋪項(xiàng)目。而若是出售的地下室,也要防范業(yè)主用于經(jīng)營(yíng)目的。

據(jù)樓建波介紹,地下室用途一般是商業(yè)用途、居住、停車場(chǎng)。很多地方由于層高不達(dá)標(biāo),不能用做停車場(chǎng),作為商業(yè)用途,安全隱患更大,所以只能用做居住,因此長(zhǎng)期難以禁止,但這些出租房存在許多安全隱患。以往查處不規(guī)范出租房,首先就會(huì)查處地下室。“但問題在于,查完之后沒有后續(xù)監(jiān)管,不規(guī)范的地下室又會(huì)卷土重來,此次新規(guī)啟用后有利于地下室安全使用和規(guī)范管理。”

因?yàn)樽》繅毫Υ?低價(jià)的地下室住房成為低收入人群的首選。樓建波認(rèn)為,住到地下室的人多為來北京看病、在北京從事保障性服務(wù)的人員,如營(yíng)業(yè)員、小時(shí)工等。在必須改變規(guī)劃才能有利于居民的情況下,有關(guān)部門應(yīng)該提供改變途徑和改變方案。

“若居民申請(qǐng)改變規(guī)劃,有關(guān)部門在拒絕申請(qǐng)的同時(shí),也應(yīng)該為這些地下空間制定詳細(xì)的方案。”樓建波認(rèn)為,要想切實(shí)落實(shí)新規(guī),可以借鑒去年北京背街小巷的整治經(jīng)驗(yàn),在居民參與之下,由居委會(huì)主導(dǎo),結(jié)合規(guī)劃師設(shè)計(jì),提出方案,再經(jīng)由規(guī)劃部門批準(zhǔn)和實(shí)施。

從引導(dǎo)的角度看,嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為,關(guān)鍵要強(qiáng)化地下室的權(quán)屬登記或不動(dòng)產(chǎn)登記。同時(shí),從實(shí)際情況看,也需要根據(jù)不同地段的用房緊張程度,積極創(chuàng)新用地屬性。

公共利益優(yōu)先滿足

便民用途務(wù)必落實(shí)

在此次新規(guī)中有四個(gè)字尤為引人注目——便民用途。

“新規(guī)發(fā)布將進(jìn)一步規(guī)范普通地下室的使用行為,引導(dǎo)符合規(guī)劃要求的普通地下室用做便民用途。”北京市住建委相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

“新規(guī)把安全放在第一位,在保證安全的前提下,要把空間利用起來,我認(rèn)為這是好的政策。”中國(guó)人民大學(xué)公共政策研究院社區(qū)治理與政策研究中心主任陳幽泓告訴記者,如何使用和收益的問題,無論在國(guó)際還是國(guó)內(nèi)都有基本原則,目前地下空間權(quán)屬不明確,實(shí)際上應(yīng)該以用益物權(quán)為導(dǎo)向。

“我認(rèn)為這些由權(quán)屬引發(fā)的利益和矛盾應(yīng)放在一邊,先考慮如何充分利用,讓全小區(qū)的人都收益。”陳幽泓認(rèn)為,從物權(quán)法的角度來說,對(duì)地下空間權(quán)屬問題的討論可以先擱置,如果能弄清楚當(dāng)然更好,但首先要關(guān)注的是地下空間怎么使用。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民防空法》第五條第二款規(guī)定,國(guó)家鼓勵(lì)、支持企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人,通過多種途徑,投資進(jìn)行人民防空工程建設(shè)；人民防空工程平時(shí)由投資者使用管理,收益歸投資者所有。

“這部分的理解就是‘誰投資、誰收益’。權(quán)屬仍然是政府和國(guó)家,實(shí)際情況是沒有人去登記權(quán)屬證書。比如說,如果地下人防產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家,不管國(guó)家是否投資,也應(yīng)該登記權(quán)屬證書。”陳幽泓說,部分獨(dú)立開發(fā)地下車庫(kù)的商業(yè)小區(qū),會(huì)登記權(quán)屬證書。“但總體來說,權(quán)屬明確和有證書的單位很少,因?yàn)榈怯涀C書需要滿足單獨(dú)立項(xiàng),明確地下停車場(chǎng)是單獨(dú)開發(fā),其成本和商業(yè)住宅的成本是分開的。在開發(fā)好了以后,可以登記獲得權(quán)屬證書。其他的情況需要走程序。”

據(jù)陳幽泓介紹,不動(dòng)產(chǎn)登記條例規(guī)定,不給開發(fā)商相關(guān)證書,“法學(xué)家在相關(guān)解釋條例中說,不給公用部分進(jìn)行登記,是因?yàn)闄?quán)屬不明,公共部分誰也無法拿走,就先不登記,開發(fā)商在建造好之后,登記注明有這項(xiàng)空間就可以,但不登記它屬于誰。立法者的意圖是認(rèn)為公共部分空間應(yīng)該屬于全體小區(qū)業(yè)主,應(yīng)該為小區(qū)的公共利益服務(wù)”。

但現(xiàn)實(shí)情況卻事與愿違。在小區(qū)建造好后,很多情況下公共空間一般交由某個(gè)部門(物業(yè)公司等)管理。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),以停車場(chǎng)為例,停車所獲得的收益一般由開發(fā)商和物業(yè)公司所得。業(yè)主如果有爭(zhēng)議,認(rèn)為開發(fā)商沒有證書,不應(yīng)行使產(chǎn)權(quán)權(quán)利。業(yè)主們則需要成立業(yè)委會(huì),提起訴訟,勝訴以后才能解決問題。但現(xiàn)在三分之二的小區(qū)都沒有業(yè)委會(huì),更談不上訴訟。

“這屬于產(chǎn)權(quán)既不清晰,使用的權(quán)益也不明晰。”陳幽泓說,如果地下人防要用做停車用途,最好不要讓開發(fā)商或者個(gè)人以及產(chǎn)權(quán)單位壟斷地下停車,而是先解決小區(qū)里的停車難問題。再比如地下空間可以作為小區(qū)里居家養(yǎng)老驛站,社區(qū)辦公場(chǎng)所等。“地下空間要在安全的前提下先利用起來,再根據(jù)政策來厘清權(quán)屬和收益分配。”

在陳幽泓看來,便民用途中“用”是關(guān)鍵,要滿足公共利益的使用。在便民使用過程中,如何理清權(quán)屬,或者明確誰是管理者,收益如何管理。

樓建波則建議,首先要尊重地下空間產(chǎn)權(quán)人的意見,因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)歸屬很復(fù)雜。其次要符合規(guī)劃,如果原來規(guī)劃不合理,為了便民利用,在改變規(guī)劃不會(huì)造成安全隱患和影響居民的情況下,經(jīng)過法定程序進(jìn)行規(guī)劃改變。最后還要落實(shí)責(zé)任制,層層落實(shí),有關(guān)部門需要認(rèn)真和居民協(xié)商,共同制訂能給居民帶來實(shí)際利益的用途方案。（記者 趙麗 實(shí)習(xí)生 周若虹）

 

 

 

(責(zé)編：楊佳佳(實(shí)習(xí)生)、申亞欣)