各級政府要結(jié)合行政管理體制改革和職能轉(zhuǎn)變的要求,重新定位政府、社會資本、相關(guān)機構(gòu)等在PPP模式中的角色和作用,解決好“職能缺位”問題；審慎決策和使用財政資金,重新認識政府對PPP項目獎補、設(shè)立政府性PPP引導(dǎo)基金、變通財政資金投入方式等投入PPP項目。

　　要盡快消除民營資本進入政府項目投資領(lǐng)域的障礙,通過金融體制改革和金融產(chǎn)品創(chuàng)新,解決好PPP項目的持續(xù)性融資和融資不靈、資金不暢的問題,發(fā)揮好政策性資金和財政資金在優(yōu)化社會投資結(jié)構(gòu)中的主體作用,重視吸引民營資本和國外資金,參與到PPP項目。

　　近日,財政部發(fā)布《關(guān)于梳理PPP項目增加地方政府隱性債務(wù)情況的通知》(以下簡稱《通知》),要求各地積極清理PPP項目,各地財政部門須在6月底前完成入庫PPP項目納入政府性債務(wù)監(jiān)測平臺情況梳理核實工作,并于7月20日前將有關(guān)情況報送財政部金融司和PPP中心。

　　在實行增加資本投入、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、降低稅費、擴大就業(yè)等積極財政政策外,財政部并未放松對地方債務(wù)的防范和整頓。

　　此次財政部《通知》劍指可能會增加地方隱形債務(wù)的PPP項目,對如何處理可能增加地方隱性債務(wù)的PPP項目提出了一系列舉措。

　　加大監(jiān)管及政策扶持力度

　　PPP(Public-Private　Partnership),又稱PPP模式,即政府和社會資本合作,是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式。這種模式下,鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作,參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

　　PPP項目在黨的十八屆三中全會正式以中央官方文件形式提出,一段時間里成為地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主力軍。

　　與此同時,各類“偽PPP”項目也混雜其中,比如“明股實債”“固定回報和保底承諾”等亂象層出不窮,大大增加了地方債務(wù)風(fēng)險度。

　　此次財政部《通知》就把重點放在了對PPP項目實施過程中的監(jiān)管上。

　　根據(jù)《通知》要求,各級財政部門按照今年3月財政部公布的《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》,逐一判明項目增加地方政府隱性債務(wù)的具體認定依據(jù),其中屬于中央財政PPP示范項目的,應(yīng)詳細說明項目實施現(xiàn)狀與示范項目評審時的變動情況。

　　“財金(2019)10號文”對“什么是規(guī)范的PPP項目”給出了明確標準,同時強化了對政府付費項目和財政支出的監(jiān)管,在加強監(jiān)管的同時也加大政策扶持力度。

　　根據(jù)“10號文”規(guī)定,“項目資本金符合國家規(guī)定比例,項目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金”“嚴格按照要求實施規(guī)范的PPP項目,不得以債務(wù)性資金充當項目資本金,虛假出資或出資不實的”,強調(diào)資本金出資原則,拓寬進入和退出渠道。

　　嚴控增加隱性債務(wù)項目

　　據(jù)財政部相關(guān)負責(zé)人介紹,今年積極的財政政策力度和重點有所不同,集中體現(xiàn)為“加力”和“提效”。“加力”主要是加大減稅降費力度和支出力度,“提效”主要是提高財政資金配置效率和使用效益。

　　也就是說,財政部今年將加大對地方債風(fēng)險的防范力度,嚴格落實省級黨委和政府對本地區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險的防控責(zé)任,研究采取統(tǒng)籌各類資金資源償還、市場化金融工具置換、規(guī)范政府支出責(zé)任管理等措施,引導(dǎo)地方逐步壓減隱性債務(wù)規(guī)模。而對于地方債防范的著力點也要放在強化違規(guī)舉債責(zé)任追究,終身問責(zé)、倒查責(zé)任,堅決遏制隱性債務(wù)增量等方面。

　　這種政策精神也體現(xiàn)在財政部此次發(fā)布的《通知》中。

　　《通知》要求,對增加地方政府隱性債務(wù)的項目,應(yīng)該中止實施或轉(zhuǎn)為其他合法合規(guī)方式繼續(xù)實施。繼續(xù)實施的,應(yīng)當按照地方政府隱性債務(wù)管理有關(guān)規(guī)定妥善整改并做好地方政府隱性債務(wù)化解工作,維護參與各方合法權(quán)益,確保項目平穩(wěn)實施,避免出現(xiàn)半拉子工程。

　　《通知》還要求,對增加地方政府隱性債務(wù)的項目,省級財政部門應(yīng)主動從項目庫中清退,并核查項目咨詢機構(gòu)和專家是否存在違法違規(guī)行為。對于已納入政府性債務(wù)監(jiān)測平臺但認定存在爭議的項目,項目所屬的財政部門應(yīng)該組織開展項目合規(guī)性論證。

　　防范和整頓力度超出以往。

　　“針對的是已入庫的所有PPP項目,要一個一個地仔細甄別,此種嚴厲程度以前是沒有的。”中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授高秦偉分析說。

　　高秦偉指出,判斷甄別的標準是財政部之前發(fā)布的“10號文”。符合合規(guī)標準的就不屬于隱形債務(wù)可以繼續(xù)實施,否則就要中止或采取其他措施。由于我國各地發(fā)展水平不一,PPP的情況也都魚龍混雜,此次梳理既為了防止“誤傷”,也是把“偽PPP”項目挑出來。

　　無序競爭亂象亟待整頓

　　近幾年,PPP市場發(fā)展迅速,在迅猛發(fā)展的同時,其亂象問題也逐步凸顯。

　　2017年以來,國家發(fā)改委、財政部等部門發(fā)布一系列旨在嚴控政府債務(wù)和防止濫用政府購買服務(wù)等問題的文件,嚴禁地方政府利用PPP模式變相舉債,遏制隱性債務(wù)增長,倒逼規(guī)范運作PPP。

　　而在市場中PPP最典型的亂象就是,“變相包裝”,也就是通過采取固定回報、明股實債等方式,把地方政府要投資建設(shè)的項目全部包裝成PPP項目,進行變相的融資。為做PPP,甚至把許多零星分散的小項目也打捆進行包裝和運作。

　　同時各類“偽PPP”無序競爭,惡意低價中標搞亂市場。

　　據(jù)中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文介紹,一些PPP項目還沒準備好,或在準備階段,政府就提前和投資人簽了框架協(xié)議,目的就是為了加快項目進度。有時在一些地方項目推介會中,會有上百個企業(yè)和政府簽訂框架協(xié)議。雖然說提前簽訂框架協(xié)議可以加快項目進度,但問題是這就無形中排除了其他更有優(yōu)勢的投資者。

　　但是最容易引起地方債風(fēng)險的還不止這些。

　　PPP模式中,政府選擇社會資本作為合作伙伴的一個重要因素是社會資本有創(chuàng)新能力及追求利益的內(nèi)在動力,而企業(yè)選擇政府的PPP項目也主要是以政府信用為主要依據(jù)。

　　“但是政府的信用并非通過擔(dān)保體現(xiàn),而是以政府在項目中承擔(dān)的財政支付能力體現(xiàn),當然這種能力受到一般公共預(yù)算支出10%紅線的約束。而實際當中通過違規(guī)違法操作,這種約束會以各種形式突破。”施正文介紹說,這才是地方債務(wù)風(fēng)險最大的威脅,因為它足夠隱形不易覺察。

　　消除民營資本進入障礙

　　如何破解上述亂象,促進PPP健康發(fā)展?

　　施正文認為,各級政府要結(jié)合行政管理體制改革和職能轉(zhuǎn)變的要求,重新定位政府、社會資本、相關(guān)機構(gòu)等,在PPP模式中的角色和作用,解決好“職能缺位”問題。審慎決策和使用財政資金,重新認識政府對PPP項目獎補、設(shè)立政府性PPP引導(dǎo)基金、變通財政資金投入方式等投入PPP項目。

　　近年來,在PPP模式的推進過程中,從事PPP咨詢、法律、財務(wù)、投資等的中介服務(wù)機構(gòu),在協(xié)助各級政府推進PPP項目的實施和落地方面確實發(fā)揮了積極作用,但是其服務(wù)水平的專業(yè)性也備受詬病。

　　施正文建議,政府相關(guān)部門應(yīng)該加強對于PPP中介機構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督,糾正其不良做法,提高其業(yè)務(wù)水準,還PPP一個健康的成長環(huán)境。

　　高秦偉還建議,盡快消除民營資本進入政府項目投資領(lǐng)域的障礙。通過PPP立法,引導(dǎo)PPP發(fā)展的市場秩序和契約意識的建設(shè)；通過金融體制的改革和金融產(chǎn)品創(chuàng)新,解決好PPP項目的持續(xù)性融資和融資不靈、資金不暢的問題；發(fā)揮好政策性資金和財政資金在優(yōu)化社會投資結(jié)構(gòu)中的主體作用,重視吸引民營資本和國外資金,參與到PPP項目中。避免一哄而上,堅持把地方政府的債務(wù)規(guī)模控制在地方政府財政能力可承受范圍內(nèi),不突破紅線,守住底線,用好用活社會資本。（記者 萬靜）