● PPP是一種由政府與社會資本合作,參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目運作模式。經(jīng)過6年的發(fā)展,PPP已經(jīng)形成了一套制度體系,在引導(dǎo)社會力量參與公共服務(wù)供給、提升供給質(zhì)量和效率方面起到了重要作用

● 不少地方政府涌向PPP,相應(yīng)支出一再越過“不能超出一般公共預(yù)算支出10%”的紅線,為地方隱性債務(wù)埋下風(fēng)險

● PPP近年來在國內(nèi)推廣中出現(xiàn)一些問題,很重要的原因是項目沒有深入開展可行性研究論證,有些項目甚至在沒有可行性研究報告的情況下便開始實施

盛夏時節(jié),海南省?？谑行阌^(qū)永興鎮(zhèn)儒張村的村道上鳥語花香,干凈整潔。身著橘紅色工作服的保潔員正在這條村道上精心打掃,將地面雜物、路邊雜草等垃圾一概清理運走。而幾年前,在這條村道上,牲畜糞便成堆、垃圾遍地、污水橫流……

這種翻天覆地的變化,其實得益于PPP。這是一種由政府與社會資本合作,參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目運作模式。這場政府和社會資本的“聯(lián)姻”,始于2013年。

從2015年7月18日起,?？谑斜闾剿魍七M(jìn)環(huán)衛(wèi)一體化改革,引入PPP,采用政府和社會資本共同組建項目的公司,負(fù)責(zé)轄區(qū)道路清掃、垃圾收集轉(zhuǎn)運等環(huán)衛(wèi)作業(yè)事項。目的在于,根除環(huán)衛(wèi)治理瓶頸,全面促進(jìn)城市管理轉(zhuǎn)型升級。

?？谑蠵PP落地只是冰山一角。根據(jù)財政部PPP中心的數(shù)據(jù),截至今年5月底,管理庫累計項目9000個,投資額13.6萬億元,累計落地項目5740個,投資額8.8萬億元,落地率達(dá)63.8%。

經(jīng)過6年的發(fā)展,PPP步入運營落地關(guān)鍵期,加速邁進(jìn)“績效為王”的新階段。

不過,7月1日,在我國《政府投資條例》(以下簡稱《條例》)落地實施第一天,國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項目投資和建設(shè)管理的通知》(以下簡稱《通知》),對PPP項目投資和建設(shè)管理中的問題作了進(jìn)一步明確。

隨著一系列監(jiān)管政策密集落地,PPP項目如何規(guī)避風(fēng)險,實現(xiàn)效能最優(yōu)化?

變相包裝擾亂市場 隱性債務(wù)暗藏風(fēng)險

2013年11月,中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。2014年5月,財政部政府和社會資本合作(PPP)工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式設(shè)立。一段時間里,PPP成為地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主力軍。

財政部PPP專家?guī)鞂＜液蠲髟诮邮苊襟w采訪時曾說,如今,PPP已形成一套制度體系,部分項目已經(jīng)進(jìn)入運營期,涌現(xiàn)了一批優(yōu)質(zhì)項目。PPP在引導(dǎo)社會力量參與公共服務(wù)供給、提升供給質(zhì)量和效率方面起到了非常重要的作用。

以?？谑袨槔?每年元宵節(jié),瓊山區(qū)都要進(jìn)行傳統(tǒng)“換花節(jié)”。自從引入環(huán)衛(wèi)PPP一體化項目后,“換花節(jié)”前,有關(guān)京環(huán)公司就會提早制訂方案?；顒咏Y(jié)束后,人工和機(jī)械設(shè)備齊上陣,撿、沖、吸、掃、洗同步進(jìn)行,僅一個多小時便完成清掃工作,讓道路恢復(fù)“本色”。而以往,活動結(jié)束后,大街小巷垃圾遍地,環(huán)衛(wèi)工人清掃一整夜還不一定能掃干凈。

值得注意的是,近年來,PPP項目在我國基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板和提供公共服務(wù)方面,雖然通過激發(fā)社會有效投資,發(fā)揮了很重要的作用,但在實際操作中存在的問題卻不容小覷。

作為中國最早的PPP專業(yè)律師之一,國家發(fā)改委、財政部PPP專家?guī)祀p庫專家劉敬霞坦言,尤其是在PPP項目與政府以往對固定資產(chǎn)投資項目的前期工作和建設(shè)管理程序銜接方面,由于規(guī)則的模糊性等原因,各地困惑不解,做法差異很大。

《法制日報》記者也注意到,近幾年,在PPP迅猛發(fā)展的同時,也出現(xiàn)了不少亂象。其中最典型的就是“變相包裝”,即通過采取固定回報、明股實債等方式,把地方政府要投資建設(shè)的項目全部包裝成PPP項目,進(jìn)行變相融資。甚至把許多零星分散的小項目也打捆進(jìn)行包裝和運作。同時,各類偽PPP項目無序競爭,惡意低價中標(biāo),搞亂市場。

此外,不少地方政府一窩蜂地涌向PPP,相應(yīng)支出一再越過“不能超出一般公共預(yù)算支出10%”的紅線,為地方隱性債務(wù)埋下風(fēng)險。

據(jù)中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文介紹,一些PPP項目還沒準(zhǔn)備好,或在準(zhǔn)備階段,政府就提前和投資人簽了框架協(xié)議,目的就是為了加快項目進(jìn)度。有時在一些地方項目推介會中,會有上百家企業(yè)和政府簽訂框架協(xié)議。雖然提前簽訂框架協(xié)議可以加快項目進(jìn)度,但在無形中排除了其他更有優(yōu)勢的投資者。

3月初,《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)發(fā)布?！秾嵤┮庖姟穼σ?guī)范的PPP項目應(yīng)當(dāng)符合的條件作了明確界定。在重申規(guī)避財政承受能力10%紅線的同時,新增了7%的警戒線。并要求財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū),不得新上政府付費項目。此后,各地進(jìn)一步加強(qiáng)入庫審核和規(guī)范管理,持續(xù)主動清理不合規(guī)項目。

最新數(shù)據(jù)顯示,今年5月,地方主動退出管理庫項目72個,投資額為583億元。

清理整頓正當(dāng)其時 新規(guī)聚焦論證審查

PPP清理整頓風(fēng)暴正當(dāng)其時。

此次《通知》對PPP項目的投資和建設(shè)管理中的問題作了進(jìn)一步明確。

《通知》主要以基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、防范化解地方政府隱性債務(wù),以及PPP項目投資和建設(shè)管理、投資決策科學(xué)性角度為出發(fā)點,從PPP項目的可行性論證與審查、決策程序、實施方案審核、社會資本遴選、項目資本金及項目納入全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺統(tǒng)一管理和監(jiān)督、懲戒違規(guī)失信行為等方面進(jìn)行了規(guī)范,并指出什么是不規(guī)范的PPP項目及其后果。

對于項目采用PPP進(jìn)行可行性分析和論證的內(nèi)容,《通知》規(guī)定,既包括對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性、環(huán)境影響、投融資方案、資源綜合利用、是否有利于提升人民生活質(zhì)量等方面進(jìn)行分析論證,也要從政府投資的必要性、政府投資方式的比選、項目全生命周期成本、運營效率、風(fēng)險管理以及是否有利于吸引社會資本參與等方面,對項目是否適宜采用PPP進(jìn)行分析論證。

關(guān)于《通知》提到的“政府研究認(rèn)可的方式”,劉敬霞認(rèn)為,應(yīng)是指發(fā)改部門和其他有關(guān)部門通過投資項目在線平臺辦理的政府投資項目審批、核準(zhǔn)手續(xù)以及企業(yè)通過在線平臺完成的備案告知手續(xù)和政府對PPP項目實施方案的批復(fù)手續(xù),也包括財政部要求的物有所值評價和財政承受能力論證等手續(xù)。

劉敬霞對記者解釋稱,PPP近年來在國內(nèi)推廣中出現(xiàn)一些問題,重要原因在于項目沒有深入開展可行性研究論證,有些項目甚至在沒有可行性研究報告的情況下便開始實施。從此次《通知》來看,可行性論證必須是PPP項目實施前期的首要步驟。

劉敬霞進(jìn)一步分析說,對于實務(wù)界感到困惑的項目可行性論證與PPP實施方案之間的關(guān)系,《通知》明確指出,實行審批制管理的PPP項目,在可行性研究報告審批通過后,方可開展PPP實施方案審查、社會資本遴選等后續(xù)工作；實行核準(zhǔn)制的PPP項目,應(yīng)在核準(zhǔn)的同時或單獨開展可行性論證和審查；實行備案制的PPP項目,應(yīng)單獨開展可行性論證和審查。